Evolución histórica y constitucionalidad de la norma
La Ley Nº 24041, promulgada el 28 de diciembre de 1984 bajo los principios de la Constitución Política de 1979, constituye uno de los pilares fundamentales del derecho administrativo laboral en el Perú. Esta norma fue estructurada para otorgar protección contra el despido injustificado a aquellos servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente que acreditaran más de un año ininterrumpido de servicios. A lo largo de sus cuatro décadas de vigencia, su existencia ha estado sometida a tensiones hermenéuticas y políticas, siendo el hito más crítico la reforma pretendida por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto de Urgencia Nº 016-2020. Dicho decreto derogó la Ley Nº 24041 con el propósito de suprimir este canal de estabilidad y centralizar el acceso al empleo público en criterios estrictamente fiscales.
Esta supresión legislativa generó un inmediato rechazo en la doctrina iuslaboralista, que denunció una vulneración flagrante al principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales consagrado en el Protocolo de San Salvador. Ante este escenario de regresividad de los estándares mínimos de protección laboral, el Congreso de la República emitió la Ley Nº 31115, vigente desde el 24 de enero de 2021, la cual derogó las disposiciones restrictivas del Decreto de Urgencia Nº 016-2020 y restituyó de forma expresa la vigencia plena de la Ley Nº 24041 en el ordenamiento jurídico nacional. Este proceso de reviviscencia de normas derogadas consolidó la intangibilidad de la estabilidad laboral intermedia frente a las prerrogativas de reorganización presupuestaria del Estado.
Naturaleza jurídica de la estabilidad laboral intermedia
La dogmática laboralista peruana distingue con precisión los alcances de la Ley Nº 24041 frente a la carrera administrativa regulada por el Decreto Legislativo Nº 276. El amparo de la Ley Nº 24041 no concede la condición de servidor público nombrado ni comporta el ingreso automático a la carrera administrativa, puesto que para ello se requiere obligatoriamente la aprobación de un concurso público de méritos para una plaza vacante y presupuestada. En su lugar, la norma instituye un régimen de estabilidad laboral de carácter intermedio o de no cesabilidad de salida. El trabajador adquiere el derecho de no ser cesado ni destituido de sus funciones salvo por las causales disciplinarias taxativamente previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276, previo sometimiento al respectivo proceso administrativo sancionador.
Presupuestos dogmáticos sustanciales para su configuración
La tutela de no cesabilidad no se configura de forma automática por la mera prestación de servicios, sino que exige la concurrencia simultánea e ininterrumpida de presupuestos fácticos y jurídicos decantados por la jurisprudencia.
El elemento temporal de continuidad
La norma exige el transcurso de más de un año ininterrumpido de servicios efectivos. La interrupción del vínculo laboral ha sido el principal mecanismo de elusión utilizado por las entidades del sector público mediante la simulación de breves ceses contractuales o firmas sucesivas de contratos de locación de servicios no personales. Bajo el principio de primacía de la realidad, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha determinado que las interrupciones breves y artificiales no rompen el nexo de continuidad indispensable para alcanzar el año de servicios exigido.
Un ejemplo notable de este criterio se encuentra en la Casación Nº 869-2010 Cusco, donde se determinó la desnaturalización de contratos de servicios no personales de un agente de seguridad ciudadana que acumuló más de un año de labores con una interrupción formal de quince días, declarándose que dicho corte temporal constituyó una práctica fraudulenta que no enervó la continuidad del servicio. En contraste, el Tribunal Constitucional, en la STC Exp. Nº 02453-2023-PA/TC, desestimó una demanda debido a que se acreditaron múltiples interrupciones sustanciales en las cuales la parte accionante no probó haber prestado servicios efectivos, impidiendo la consolidación del año ininterrumpido.
El elemento de la naturaleza permanente de las labores
La labor realizada debe corresponder al giro ordinario y permanente de la entidad. Ello implica que las funciones se encuentren vinculadas a la estructura orgánica y funcional de la institución. El Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, aprobado por el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, limita estrictamente la contratación de personal temporal a funciones de carácter accidental o transitorio. Cuando se demuestra que un trabajador ha sido contratado bajo la apariencia de una labor temporal pero realiza funciones constantes que sostienen la operatividad cotidiana de la entidad, opera la desnaturalización del contrato. La previsión del cargo en el Cuadro para Asignación de Personal (CAP) constituye una prueba contundente de dicha permanencia, pero su ausencia no enerva el derecho a la estabilidad si mediante el análisis de las funciones reales se acredita que la labor es continua.
La presencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo
La aplicación de la Ley Nº 24041 presupone que la relación jurídica mantenida entre el Estado y el servidor público, con prescindencia del rótulo contractual empleado, configure en la realidad una verdadera relación de trabajo subordinada. Este análisis exige constatar la concurrencia de la prestación personal del servicio, la percepción de una remuneración constante y el sometimiento a la subordinación, elemento este último que faculta al empleador a dirigir, fiscalizar y sancionar las actividades del trabajador.
El cese temporal desnaturalizado: suplencias y vacantes definitivas
La contratación bajo la modalidad de suplencia está destinada estrictamente a reemplazar temporalmente a un trabajador titular que goza de reserva de plaza o licencia. No obstante, la administración recurre con frecuencia a esta figura para encubrir la cobertura de plazas vacantes definitivas.
La dogmática laboralista establece que los contratos de suplencia se desnaturalizan de forma irreversible cuando el trabajador titular a quien se suple fallece, renuncia o es destituido de manera definitiva. Al desaparecer de la realidad jurídica el titular del puesto, se extingue la causa objetiva que justificaba la transitoriedad de la suplencia, convirtiéndose la labor en una de carácter permanente.
Si la entidad mantiene al suplente realizando las funciones por más de un año de forma ininterrumpida sin convocar la plaza a concurso público de méritos, dicho servidor queda automáticamente amparado por la estabilidad laboral que consagra la Ley Nº 24041.
Exclusiones de la Ley Nº 24041 y control de causalidad
El artículo 2 de la Ley Nº 24041 establece de forma taxativa los supuestos de hecho que quedan excluidos del beneficio de la estabilidad. Sin embargo, la jurisprudencia no aplica estas exclusiones de forma literal o automática, sino que ejerce sobre ellas un riguroso examen de causalidad para evitar que se conviertan en mecanismos de fraude a la ley. No están comprendidos en los beneficios de la presente Ley los servidores
públicos contratados para desempeñar:
1. Trabajos para obra determinada.
2. Labores en proyectos de inversión, proyectos especiales, en programas y actividades
técnicas, administrativas y ocupacionales, siempre y cuando sean de duración
determinada.
3. Labores eventuales o accidentales de corta duración.
Vía procesal, tutela preventiva y agotamiento de la vía administrativa
El acceso a la tutela jurisdiccional efectiva en materia de la Ley Nº 24041 ha experimentado una evolución procesal notable en el derecho administrativo peruano. Tradicionalmente, se consideraba que el servidor público solo podía interponer una acción legal tras haber sido materialmente despedido de su puesto.
No obstante, la consolidación de la dogmática actual reconoce la viabilidad de la tutela preventiva. El servidor que cuenta con vínculo contractual vigente y constata la existencia de un fraude en su contratación (por ejemplo, la firma sucesiva de contratos de locación civil desnaturalizados) puede interponer una demanda declarativa de certeza para que el órgano jurisdiccional reconozca su estatus de contratado permanente antes de que acontezca una separación material.
En lo que respecta al agotamiento de la vía administrativa, los plenos jurisdiccionales supremos han establecido una regla de simplificación procesal sumamente favorable para el trabajador. Cuando se produce un despido o cese que priva de forma intempestiva al servidor de su fuente de ingresos, se configura una afectación directa al contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración. Al constituir la remuneración el medio de subsistencia vital del trabajador y su familia, la exigencia de agotar previamente la vía administrativa es exonerada por los tribunales judiciales, permitiendo el acceso directo a la vía del proceso contencioso-administrativo o del amparo constitucional.
La doctrina jurisprudencial de la Casación Nº 766-2023-Cajamarca (Sentencia Fuente Nº 3)
La Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República ha sistematizado los dispersos criterios interpretativos acumulados sobre la aplicación de la Ley Nº 24041 mediante la emisión de la Casación Nº 766-2023-Cajamarca (Sentencia Fuente Nº 3), fechada el 9 de julio de 2024. Esta sentencia introduce en el escenario judicial la técnica procesal de la motivación en serie, permitiendo resolver bloques de expedientes con idénticos supuestos jurídicos a través de sentencias derivadas.
La sentencia fuente número tres establece catorce reglas de obligatorio cumplimiento para calificar la procedencia de los recursos de casación y estructurar las sentencias de mérito, abordando de forma integral la tipología de fraudes contractuales del sector público.
La trascendencia práctica de estas reglas se evidencia en pronunciamientos posteriores, como la Casación N° 27761-2023 Junín (Sentencia Derivada N° 64), resuelta el 28 de noviembre de 2024. En dicha causa, aplicando rigurosamente los estándares de las Reglas Nº 7 y Nº 8 de la sentencia fuente, el colegiado supremo desestimó la demanda de reposición al constatar que el recurrente no reunía los presupuestos temporales y cualitativos indispensables para gozar de la protección de la Ley Nº 24041, demostrando la eficacia predictiva del modelo de producción jurisprudencial en serie.
Inaplicabilidad del Precedente Huatuco en el régimen del Decreto Legislativo Nº 276
La defensa del Estado ha invocado de manera reiterada las reglas fijadas por el Tribunal Constitucional en el precedente obligatorio Rosalía Beatriz Huatuco Huatuco (STC Exp. Nº 05057-2013-PA/TC) para solicitar la improcedencia de las demandas de reposición amparadas en la Ley Nº 24041. El precedente Huatuco prohíbe ordenar la reposición de trabajadores del sector público que no hayan ingresado mediante un concurso público de méritos para una plaza vacante, presupuestada y de duración indeterminada, convirtiendo la pretensión de reposición en una de carácter resarcitorio o indemnizatorio.
No obstante, tanto la Corte Suprema como el propio Tribunal Constitucional han delimitado con absoluta claridad jurídica que el precedente Huatuco resulta inaplicable a los servidores públicos comprendidos dentro del régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 276 y a los contratados amparados por la Ley Nº 24041. El IX Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral, llevado a cabo en mayo de 2022, ratificó dogmáticamente esta inaplicabilidad.
Las bases dogmáticas de esta exclusión radican en que la Ley Nº 24041 no tutela la incorporación formal a la carrera pública administrativa, por lo que su aplicación no colisiona con el principio constitucional de mérito que rige el acceso permanente al empleo estatal. Exigir el concurso público como requisito de procedibilidad para gozar del beneficio de la Ley Nº 24041 equivaldría a legalizar y convalidar el fraude contractual de la administración, dejando indefensos a los servidores precarizados.
Asimismo, la dogmática penal y administrativa previene la colisión de este régimen con tipos penales como el de nombramiento o aceptación ilegal de cargo público (regulado en el artículo 381 del Código Penal). La jurisprudencia nacional, ilustrada en la Casación 265-2019-Moquegua, sostiene que dicho delito protege el desarrollo del servicio civil basado en la legalidad y el mérito, sancionando la incorporación de personal sin los requisitos legales formales. Sin embargo, la reposición ordenada judicialmente por la aplicación de la Ley Nº 24041 no encuadra en dicho supuesto de ilicitud penal, pues constituye un mandato judicial dictado para resarcir un fraude civil o laboral cometido por la propia entidad del Estado.
Protección de colectivos vulnerables: gestantes y madres lactantes
La protección de la maternidad y la lactancia en el ámbito del empleo público ha adquirido un desarrollo dogmático reforzado, articulando las disposiciones de la Ley Nº 24041 con las garantías de origen convencional de protección social. La Regla Nº 12 de la Casación Nº 766-2023-Cajamarca consagra de forma expresa la prohibición de cese o despido de trabajadoras gestantes y en período de lactancia por la mera conclusión de sus contratos de trabajo temporales.
En consonancia con este criterio, el Tribunal Constitucional, en la STC Exp. Nº 02024-2022-AA, amparó la demanda de una servidora que fue despedida tras la no renovación de su contrato bajo el argumento del vencimiento del plazo, disponiéndose el pago de las remuneraciones devengadas correspondientes y la subsistencia de su reposición.
La dogmática constitucional establece que, dado que la recurrente no ingresó mediante un concurso de méritos formal para una plaza permanente, su reincorporación en el puesto de trabajo se mantendrá plenamente vigente hasta que la entidad convoque a un concurso público de méritos para dicha plaza específica, cuyo resultado final determinará en última instancia la extinción del contrato o la consolidación definitiva del puesto por mérito propio.
Este régimen temporal garantiza el fuero maternal y el derecho fundamental al trabajo en condiciones de dignidad, compatibilizando la meritocracia del acceso con la protección de los sectores históricamente vulnerables de la administración del Estado.
Conclusiones
La dogmática laboralista de la Ley Nº 24041 demuestra que esta norma constituye una garantía insustituible para tutelar a los servidores públicos frente a las recurrentes prácticas de simulación y fraude en la contratación temporal dentro del régimen estatutario del Decreto Legislativo Nº 276. La no cesabilidad intermedia que otorga la norma no debe ser confundida con un nombramiento automático, salvaguardando así la coherencia de la carrera administrativa.
La unificación de criterios operada por la Casación Nº 766-2023-Cajamarca ha resuelto las controversias tradicionales respecto a la continuidad del servicio, la inaplicabilidad de las restricciones del precedente Huatuco, y la protección prioritaria de la maternidad, sentando las bases de una justicia administrativa laboral célere y altamente predecible. Corresponde al Estado-empleador erradicar la contratación desnaturalizada y propiciar un tránsito ordenado al servicio civil meritocrático, sin menoscabar el núcleo duro de los derechos fundamentales de los servidores públicos consolidados por el tiempo y el ejercicio real de sus funciones.